Η περιορισμένη συμμετοχή των δήμων και των περιφερειών, δηλαδή των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης (ΟΤΑ), στα οφέλη από την οικονομική ανάπτυξη της περιοχής τους αποτελεί μία από τις σημαντικότερες μαύρες τρύπες για τις επενδύσεις στην Ελλάδα. Γιατί να ενδιαφερθεί ένας τοπικός άρχοντας για μια επένδυση στο δήμο του όταν τα οφέλη (τα έσοδα από φόρο εισοδήματος, ΦΠΑ, κ.α.) θα τα καρπωθεί το κεντρικό κράτος που μοιράζει κονδύλια στους ΟΤΑ με το σταγονόμετρο; Κάποιοι θα υποστηρίξουν πως τα οφέλη θα τα καταλάβει η τοπική κοινωνία με θέσεις απασχόλησης, κ.α.
Όμως σύμφωνα με νέα μελέτη του Κοινού Κέντρου Ερευνών (JRC) της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, η διατήρηση μέρους των φόρων στο τοπικό επίπεδο λειτουργεί ως «ανταμοιβή» που ωθεί τους δήμους να στηρίξουν ενεργά την τοπική επιχειρηματικότητα, και προειδοποιεί ότι χώρες όπου αυτή η σύνδεση είναι ασθενής - μεταξύ αυτών και η Ελλάδα - ενδέχεται να πληρώνουν το τίμημα με οικονομική στασιμότητα.
Ο νέος Κώδικας Τοπικής Αυτοδιοίκησης που τέθηκε πρόσφατα σε δημόσια διαβούλευση νοικοκυρεύει τα έσοδα των δήμων, για παράδειγμα με την κατάργηση του Φόρου Ηλεκτροδοτούμενων Χώρων (ΦΗΧ) και του Τέλους Ακίνητης Περιουσίας (ΤΑΠ) και την αντικατάστασή τους με το Τέλος Τοπικής Ανάπτυξης (ΤΤΑ.) ή το γεγονός πως το τέλος καθαριότητας-φωτισμού εξορθολογίζεται και μετατρέπεται σε ενιαίο ανταποδοτικό τέλος με πολλαπλούς συντελεστές ανάλογα με τη χρήση ενός ακινήτου. Ο νέος Κώδικας δεν αλλάζει, όμως, σημαντικά το μοντέλο εσόδων των ΟΤΑ, ούτε τους δίνει μεγαλύτερο μερίδιο από τα έσοδα του φόρου εισοδήματος ή του ΦΠΑ. Θα εξακολουθήσουν να στηρίζονται στην κρατική ενίσχυση μέσω των λεγόμενων Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (ΚΑΠ). Υπενθυμίζεται πως από τις αρχές της προηγούμενης δεκαετίας προβλέπονταν πως συγκεκριμένο ποσοστό (20%) των κρατικών εσόδων από φόρο εισοδήματος θα μεταβιβάζονταν στους ΟΤΑ μέσω των ΚΑΠ, αλλά η σχετική πρόβλεψη πάγωσε. Ο νέος
Το πιο εντυπωσιακό εύρημα για την Ελλάδα προκύπτει από τα δύο ποιοτικά μοντέλα αξιολόγησης που εισάγει η μελέτη του JRC για να μετρήσει τη «δύναμη ανταμοιβής» των τοπικών φορολογικών εσόδων, δηλαδή πόσα εισπράττουν άμεσα οι δήμοι από τα φορολογικά έσοδα που παράγονται στην περιοχή τους. H Ελλάδα βαθμολογείται με μηδέν τόσο με βάση το πρώτο μοντέλο όσο και με βάση το δεύτερο, στην ίδια ομάδα με τη Βουλγαρία και την Ισπανία.
Όπως σημειώνουν οι συγγραφείς, στις σκανδιναβικές χώρες (Δανία, Φινλανδία, Σουηδία), καθώς και στη Γερμανία και τη Ρουμανία, η συμμετοχή των τοπικών αρχών στα φορολογικά έσοδα είναι πολύ υψηλή, ενώ σε χώρες όπως η Βουλγαρία και η Ισπανία δεν παίζει ουσιαστικά κανέναν ρόλο. Η έκθεση προχωρά σε μια άμεση παρατήρηση: χώρες όπως η Ελλάδα, η Ιταλία και η Πορτογαλία εμπλέκουν το τοπικό τους επίπεδο στις οικονομικές δραστηριότητες μόνο σε πολύ περιορισμένο βαθμό, ενώ ταυτόχρονα σε πολλές περιφέρειές τους παρατηρείται οικονομική στασιμότητα. Πρόκειται, όπως τονίζεται, για ένα ενδιαφέρον σημείο εκκίνησης για περαιτέρω έρευνα.
Οι δήμοι ως «θερμοκήπια»
Το θεωρητικό πλαίσιο της έκθεσης στηρίζεται στην ιδέα ότι οι δήμοι λειτουργούν ως «θερμοκήπια» που διαμορφώνουν το τοπικό επιχειρηματικό κλίμα. Είναι αρμόδιοι για τον χωροταξικό σχεδιασμό, τις τεχνικές και κοινωνικές υποδομές, την παιδική φροντίδα, την εκπαίδευση, εν μέρει την υγεία, καθώς και για την εφαρμογή ρυθμίσεων. Η μελέτη υπενθυμίζει ότι οι κλασικοί συντελεστές της ανάπτυξης - γη, εργασία, φυσικό και ανθρώπινο κεφάλαιο - δεν συναντώνται σε θεσμικό κενό, αλλά «λαμβάνουν χώρα» κυριολεκτικά πάνω σε ένα συγκεκριμένο κομμάτι γης εντός μιας επικράτειας, της οποίας τη διαχείριση στην ΕΕ έχουν πρωτίστως οι τοπικές αυτοδιοικήσεις. Έτσι, οι δήμοι αναδεικνύονται σε «θυρωρούς» που ελέγχουν τι είδους οικονομική δραστηριότητα θα αναπτυχθεί στη γη τους. Όταν μέρος των φόρων που παράγει η τοπική οικονομία καταλήγει στους δημοτικούς προϋπολογισμούς, η επιτυχία των τοπικών επιχειρήσεων γίνεται κοινό τοπικό συμφέρον, ανεξάρτητα από τις πολιτικές πλειοψηφίες στα δημοτικά συμβούλια. Αντίθετα, δήμοι που εξαρτώνται αποκλειστικά από κρατικές μεταβιβάσεις δεν υφίστανται καμία οικονομική απώλεια αν υποκύψουν σε «τοπική αιχμαλωσία» από ισχυρούς παράγοντες, ενώ η σύγκρουση με αυτούς μπορεί να αποδειχθεί πολιτικά επικίνδυνη και δαπανηρή.
Η έκθεση συνδέει την τοπική φορολόγηση με τη μείωση του φαινομένου ΝΙΜΒΥ («όχι στην αυλή μου»): όταν οι τοπικές κοινωνίες βλέπουν απτό όφελος από νέες δραστηριότητες, μειώνεται η αντίσταση σε επενδύσεις. Χαρακτηριστικό είναι το παράδειγμα της πράσινης ενέργειας, όπου, όπως αναφέρεται, οι φόροι επί των ανεμογεννητριών που εισρέουν στον δημοτικό προϋπολογισμό είναι καθοριστικοί για τη μείωση ή και την εξάλειψη της τοπικής αντίδρασης. Όσο μεγαλύτερο είναι το αναμενόμενο έσοδο σε σχέση με τον συνολικό προϋπολογισμό, τόσο πιθανότερο είναι να γίνει αποδεκτή η πράσινη ενέργεια στην επικράτεια ενός δήμου.
Η μελέτη διακρίνει τέσσερις τύπους φόρων που στηρίζουν όλους τους κλάδους της οικονομίας όταν αποδίδονται, έστω εν μέρει, στην τοπική αυτοδιοίκηση: φόρο εισοδήματος φυσικών προσώπων, εταιρικό φόρο, τοπικό επιχειρηματικό φόρο και φόρους επί της περιουσίας που χρησιμοποιείται για επιχειρηματική δραστηριότητα. Αντίθετα, φόροι όπως ο φόρος διαμονής (εφαρμόζεται και στην Ελλάδα), ύδρευσης ή ηλεκτρικής ενέργειας δίνουν κίνητρα μόνο σε συγκεκριμένους κλάδους και αποθαρρύνουν τους δήμους από το να αξιοποιήσουν πλήρως τα τοπικά συγκριτικά πλεονεκτήματα. Ιδιαίτερη προσοχή δίνεται στον κίνδυνο που ελλοχεύει όταν ένας δήμος στηρίζεται μόνο σε φόρους ακίνητης περιουσίας κατοικιών: η «υπόθεση του ιδιοκτήτη-ψηφοφόρου» (homevoter hypothesis) προβλέπει ότι τέτοιοι δήμοι θα αντιστέκονται σε εμπορικές ή βιομηχανικές αναπτύξεις, φοβούμενοι την πτώση των αξιών των ακινήτων.
Η Ελλάδα διαθέτει 332 δήμους, με ελάχιστο πληθυσμό 142 κατοίκους, διάμεσο 14.169 και μέγιστο 789.166 κατοίκους (αναφορά έτους 2022). Η μελέτη συνδέει το μέγεθος και τη δομή των δήμων με την ένταση των άτυπων μηχανισμών κοινωνικού ελέγχου, υποστηρίζοντας - μέσα από εκτενή εμπειρική βιβλιογραφία - ότι οι συγχωνεύσεις δήμων στις περισσότερες περιπτώσεις δεν αποφέρουν τα αναμενόμενα οικονομικά οφέλη. Έρευνες σε Φινλανδία, Ελβετία, Ολλανδία, Δανία, Γερμανία και Αυστρία δεν εντόπισαν κέρδη αποδοτικότητας, ενώ ορισμένες κατέγραψαν αύξηση κόστους και χρέους. Παράλληλα, οι συγχωνεύσεις φαίνεται να μειώνουν την εμπιστοσύνη στους δήμους και τη συμμετοχή στις τοπικές εκλογές, οδηγώντας ακόμη και σε αύξηση της στήριξης σε ακραίες πολιτικές δυνάμεις, όπως συνέβη στη Σαξονία της Γερμανίας.
Η σύγκριση Βουλγαρίας - Ρουμανίας
Ενδιαφέρουσα είναι και η σύγκριση Βουλγαρίας με Ρουμανία μετά το 2000. Παρότι η Βουλγαρία ξεκίνησε από καλύτερη αφετηρία - ήταν περισσότερο αστικοποιημένη, με ισχυρό κλάδο ηλεκτρονικών και διπλάσιες ξένες άμεσες επενδύσεις ως ποσοστό του ΑΕΠ πριν από την ένταξη στην Ε.Ε. - η Ρουμανία αναπτύχθηκε ταχύτερα. Το 1999 και κυρίως από το 2007, η Ρουμανία θεσμοθέτησε ένα προβλέψιμο σύστημα διατήρησης εσόδων, με τους δήμους να λαμβάνουν σημαντικό μερίδιο του φόρου εισοδήματος φυσικών προσώπων (47% στους δήμους). Αντίθετα, η Βουλγαρία κατάργησε σταδιακά τη σύνδεση δημοτικών εσόδων και τοπικής φορολογίας μεταξύ 2004 και 2007, αντικαθιστώντας τη με κρατικές μεταβιβάσεις βάσει τύπου, που έκοβαν τον δεσμό ανάμεσα στην τοπική οικονομική επίδοση και τα δημοτικά έσοδα. Μετά το 2006 το κατά κεφαλήν ΑΕΠ της Ρουμανίας επιταχύνθηκε έναντι της Βουλγαρίας, και στη Βουλγαρία η ανάπτυξη συγκεντρώθηκε στις αστικές περιοχές, ενώ στη Ρουμανία παρέμεινε ομοιόμορφη μεταξύ αστικών, ενδιάμεσων και αγροτικών περιφερειών. Οι συγγραφείς θεωρούν ότι αυτό αποτελεί ισχυρή ένδειξη πως η διατήρηση εσόδων από άμεσους φόρους οδηγεί όχι μόνο σε περισσότερη ανάπτυξη, αλλά και σε πιο ομοιόμορφη ανάπτυξη, ανεξάρτητα από τον βαθμό αστικοποίησης.
Το συμπέρασμα της μελέτης είναι ότι ακόμη και χωρίς ριζική φορολογική μεταρρύθμιση, η ανακατανομή ενός μικρού ποσοστού των φόρων εισοδήματος προς τους δήμους προέλευσης θα αρκούσε για να δημιουργηθούν κίνητρα τοπικής οικονομικής ανάπτυξης. Η αλλαγή αυτή δεν θα αύξανε τη φορολογική επιβάρυνση των επιχειρήσεων, ενώ θα μπορούσε να ενισχύσει τόσο την ανάπτυξη όσο και την εκούσια φορολογική συμμόρφωση - με τους μεγαλύτερους ωφελημένους, όπως αναφέρεται, να είναι τελικά τα Υπουργεία Οικονομικών. Μήπως πρέπει να αρχίσουμε και εμείς μια τέτοια συζήτηση;