Τα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, είτε διμερώς είτε από κοινού, έχουν παράσχει προγράμματά διάσωσης σε πέντε χώρες της ζώνης του ευρώ από το 2010 μέχρι σήμερα.
Κι ενώ αρκετοί αρθρογράφοι έχουν εξετάσει τα γενικά διδάγματα από την κρίση του ευρώ και την διαχειρισή της, το βασικό ερώτημα παραμένει: γιατί το Ευρωπαϊκό σύστημα δεν μπόρεσε να αποτρέψει την κρίση εξ αρχής;
Η μελέτη των καθηγητών Nicole Rae Baerg και Mark Hallerberg, με τίτλο «Εξηγώντας την αστάθεια στο Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης» που δημοσιεύει η «Washington Post» επιχειρεί να απαντήσει σε αυτό το ερώτημα.
Υπήρχαν κανόνες, πολλοί κανόνες
Το δημοσιονομικό πλαίσιο της ΕΕ ήταν αρκετά εξελιγμένο - αλλά τελικά απέτυχε. Η ΕΕ είχε θεσπίσει μια σειρά κανόνων σχετικά με τους προϋπολογισμούς των κρατών-μελών της, όπως για παράδειγμα η πρόβλεψη ότι τα δημοσιονομικά ελλείμματα των χωρών θα έπρεπε να παραμένουν κάτω από το 3% του ΑΕΠ της χώρας. Επίσης, ότι το μικτό μέγεθος του δημόσιου χρέους, το οποίο είναι το συνολικό ποσό των χρημάτων που η κυβέρνηση οφείλει στους πιστωτές, δεν μπορούσε να υπερβαίνει το 60% του ΑΕΠ.
Εκτός από τους τυπικούς κανόνες, η ΕΕ είχε διαμορφώσει και τακτικές διαδικασίες για την παρακολούθηση όλων των κρατών-μελών της. Οι χώρες που κατ 'επανάληψη παραβίαζαν τους κανόνες θα μπορούσαν να υπόκεινται σε τιμωρία. Αν και δεν έχει χρησιμοποιηθεί ποτέ, η «εσχάτη των ποινών» σύμφωνα με τις συνθήκες, θα ήταν απλά ένα πρόστιμο. Η εκτελεστική εξουσία της Ε.Ε, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, είχε την αρμοδιότητα να επιβλέπει την τήρηση αυτών των κανόνων. Η Επιτροπή συνέτασσε ετήσιες εκθέσεις που επεσήμαναν τις περιπτώσεις όπου κράτη-μέλη ήταν εκτός τροχιάς και μερικές φορές πρότεινε τη λήψη διορθωτικών μέτρων.
Αλλά υπήρχαν σημαντικές παραβιάσεις ούτως ή άλλως
Ωστόσο, παρά την ύπαρξη αυτού του συστήματος κανόνων και εποπτείας, η Ελλάδα είχε δημοσιονομικά ελλείμματα πάνω από το όριο του 3%, κάθε χρόνο, από την ένταξη της στην ευρωζώνη το 2001. Άλλα κράτη μέλη είχαν επίσης παραβεί τους κανόνες, συμπεριλαμβανομένων της Γαλλίας και της Γερμανίας, στα πρώτα χρόνια του ευρώ. Το σύστημα απέτυχε σαφώς να αποτρέψει το ξέσπασμα της κρίση.
Τι πήγε λοιπόν στραβά; Η απάντησή είναι ότι η Ε.Ε δεν εφάρμοσε τους κανόνες ομοιόμορφα
Οι καθηγητές Baerg και Hallerberg επισημαίνουν ένα κρίσιμο στοιχείο της οικονομικής διακυβέρνησης του Ευρωσυστήματος. Αντί να εστιάσουν στην αποτυχία κάποιων κρατών-μελών να διατηρήσουν τα ελλείμματα τους κάτω από το 3% του ΑΕΠ, επικεντρώθηκαν στην ποιότητα της διαδικασίας εποπτείας.
Ενώ η Ευρωπαϊκή Επιτροπή συνέτασσε εκθέσεις για κάθε κράτος-μέλος της Ε.Ε, οι κυβερνήσεις συλλογικά έπρεπε να εγκρίνουν την τελική έκθεση. Αυτό σήμαινε ότι ένα κράτος-μέλος είχε την ευκαιρία να προτείνει αλλαγές στο κείμενο που αξιολογούσε ουσιαστικά την απόδοση του. Επιπλέον, ένα κράτος-μέλος θα μπορούσε να συνεργαστεί με άλλα κράτη για να εμποδίσει την δημοσίευση του αρχικού κείμενου της Επιτροπής. Αυτό σήμαινε με λίγα λόγια ότι τα τελικά κείμενα μπορούσαν να μην αναδεικνύουν τα πραγματικά προβλήματα που αντιμετώπιζε μια χώρα, καθώς και ότι με αυτόν τον τρόπο δεν θα μπορούσαν να επιβληθούν οι απαραίτητες και προβλεπόμενες κυρώσεις.
Η μελέτη των Baerg και Hallerberg
Οι δυο καθηγητές εξέτασαν τα αρχικά-προτεινόμενα από την Επιτροπή κείμενα σε σύγκριση με τις τελικές εκθέσεις, για να εντοπίσουν τις αλλαγές που μεσολάβησαν μετά τις παρεμβάσεις των κρατών-μελών. Χρησιμοποιώντας τα εργαλεία/τεχνικές του «human coding» και της «ανάλυσης κειμένου» οι Baerg και Hallerberg εξέτασαν κατά πόσο αυτές οι αλλαγές οδήγησαν σε μια χαμένη ευκαιρία για τη συγκράτηση των κρατών που βρίσκονταν σε οικονομική δυσπραγία και δημοσιονομικό εκτροχιασμό.
Και όντως, η διαδικασία αυτή έδειξε ότι οι αλλαγές στις αρχικές συστάσεις της Επιτροπής ήταν κάτι το συνηθισμένο. Το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, που αποτελείται από τους ηγέτες των κρατών-μελών, ενέκρινε αυτές τις περιπτώσεις. Στην πραγματικότητα, περίπου το 30% των εκθέσεων της Επιτροπής από το 1998 μέχρι και το 2012 κατέληξαν σε τελικά κείμενα που ήταν σαφώς «ασθενέστερα» από ό,τι τα αρχικά πορίσματα για τα κράτη-μέλη της ΕΕ.
Για παράδειγμα, η Επιτροπή είχε γράψει για τις εργασιακές μεταρρυθμίσεις της Γαλλίας το 2010: «οι μεταρρυθμίσεις ... υπολείπονται σε γενικές γραμμές των μέτρων που απαιτούνται για την επίλυση του δυϊσμού στην γαλλική αγορά εργασίας». Μόλις το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο πήρε στα χέρια του το κείμενο, ολόκληρη αυτή η φράση παραλείφθηκε από την τελική έκθεση. Τέτοια παρόμοια ευρήματα καταδεικνύουν ότι η δυνατότητα που είχαν τα κράτη-μέλη να αλλάξουν τα κείμενα της Επιτροπής, οδηγούσε όχι μόνο στην αποδυνάμωση της οικονομικής διακυβέρνησης της ΕΕ, αλλά και του εποπτικού ρόλου-φύλακα των κανονισμών από την Επιτροπή.
Ωστόσο, οι αλλαγές στα τελικά κείμενα δεν εμφανίζονται για όλες τις χώρες-μέλη. Η μηχανογραφημένη ανάλυση των κειμένων που οι δυο καθηγητές πραγματοποίησαν έδειξε ότι η Γαλλία, η Γερμανία και η Ιταλία είχαν τις πιο συχνές «επεξεργασίες» των εκθέσεων που τους αφορούσαν. Ενώ για παράδειγμα στην περίπτωση της Γαλλίας υπήρξε συστηματική «εξασθένιση» των κειμένων που την αφορούσαν, το ίδιο δεν ίσχυε για την Δανία ή το Λουξεμβούργο.
Τι εξηγεί αυτή την διαφορετική αντιμετώπιση;
Η πρώτη εξήγηση μπορεί να είναι η προφανής, αλλά ακόμα και έτσι αξίζει να καταγραφεί. Τα «μεγάλα» κράτη – Οι τέσσερις δηλαδή μεγαλύτερες σε πληθυσμό χώρες, με τουλάχιστον 60 εκατομμύρια κατοίκους: η Γαλλία, η Γερμανία, η Ιταλία και το Ηνωμένο Βασίλειο – πραγματοποιούσαν περισσότερες αλλαγές σε δυνητικά κρίσιμες εκθέσεις σχετικά με τις οικονομίες τους από ό,τι τα μικρά κράτη. Αυτό υποδηλώνει ότι οι Ευρωπαϊκοί κανόνες είχαν δυο ταχύτητες και ίσχυαν περισσότερο για ορισμένα κράτη από ό,τι για άλλα. Αυτό το γεγονός αντικατοπτρίζει και την άσκηση της πολιτικής εξουσίας από τα μεγάλα κράτη, όπως η Γερμανία για παράδειγμα, που ήταν σε θέση να ρίξει το «βάρος» της γύρω από τους τρόπους επίτευξης αυτών των αλλαγών, κάτι που για τα πιο μικρά κράτη, όπως το Λουξεμβούργο, δεν ίσχυε.
Το δεύτερο συμπέρασμα της μελέτης των Baerg και Hallerberg είναι ίσως λιγότερο προφανές. Τα κράτη μέλη με πληθυσμούς που ήταν λιγότερο υπέρ της «Ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης» (EU Project) πραγματοποιούσαν περισσότερες αλλαγές σε αυτές τις εκθέσεις προς όφελός τους. Οι δυο καθηγητές οδηγούνται στο συμπέρασμα ότι αυτό συνέβαινε επειδή η Ευρωπαϊκή Επιτροπή μπορούσε να διαδραματίσει έναν πιο ισχυρό ρόλο σε κράτη που τα εγχώρια ακροατήρια τους είναι περισσότερο υποστηρικτικά προς την Ε.Ε. Στις περιπτώσεις που ο λαός σε μια χώρα ήταν γενικά δύσπιστος προς την ΕΕ, το μήνυμα που θα προερχόταν από τους θεσμούς της Ένωση για την κυβέρνηση του θα ήταν εξαρχής αποδυναμωμένο.
Τι μας περιμένει στο μέλλον;
Η ΕΕ έχει αυστηριοποιήσει τους κανόνες της τώρα, μετά και από το ξέσπασμα της κρίσης. Για παράδειγμα, σήμερα απαιτείται μια ειδική πλειοψηφία των κρατών μελών για να εμποδίσουν μια σύσταση της Επιτροπής. Επίσης έχει θεσπιστεί αυτό που ονομάζεται «Ευρωπαϊκό Εξάμηνο» (European Semester), μια διαδικασία αυξημένου ελέγχου των κρατικών οικονομικών προγραμμάτων, με τρόπους που δεν ίσχυαν στο παρελθόν. Ωστόσο, τα ευρήματά της μελέτης των Baerg και Hallerberg έχουν δύο συμπεράσματα για το πώς λειτουργεί το σύστημα εποπτείας ακόμη και σήμερα.
Πρώτον, τα μεγάλα κράτη (Γαλλία, Ιταλία, Γερμανία και Ηνωμένο Βασίλειο) εξακολουθούν ακόμα και σήμερα τον «δικο τους δρόμο». Η Γαλλία και η Ιταλία, για παράδειγμα, εξακολουθούν να έχουν δυσκολίες να κρατήσουν τα ελλείμματά τους κάτω από το 3% του ΑΕΠ τους. Παρά τους αυστηρότερους κανόνες που έχουν επιβληθεί, τα κράτη αυτά αντιμετωπίζουν μικρά εμπόδια στο να αποφύγουν βαθιά μέτρα λιτότητας για τη μείωση των ελλειμμάτων τους.
Δεύτερον, η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει γίνει σε γενικές γραμμές πιο επιφυλακτική στην έννοια του Ευρωπαϊκού εγχειρήματος. Και δεν υπάρχει καλύτερο παράδειγμα που να αποδεικνύει αυτήν την διαπίστωση από το επερχόμενο δημοψήφισμα του Ιουνίου στο Ηνωμένο Βασίλειο (ή «Brexit») για την παραμονή ή όχι της χώρας στην Ε.Ε. Γενικότερα, σε όλη την Ευρωπαϊκή Ένωση, οι Ευρωσκεπτικιστές κατέγραψαν πολύ καλύτερα αποτελέσματα στις εκλογές για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το 2014, και συνεχίζουν να επιτυγχάνουν πολύ καλά ποσοστά για τα κόμματα τους σε κάθε εθνικές ή περιφερειακές εκλογές που διεξάγονται, είτε πρόκειται για τις εθνικές εκλογές της Πολωνίας πέρσι, είτε για τις περιφερειακές εκλογές της Γερμανίας τον περασμένο μήνα. Αυτό το γεγονός οδηγεί στο συμπέρασμα ότι οι ευρωσκεπτικιστές σε ορισμένες χώρες θα καταφέρουν να πιέσουν τις κυβερνήσεις τους να μην τηρήσουν τους κανόνες που προέρχονται από τους «γραφειοκράτες των Βρυξελλών».
Η κρίση του ευρώ άφησε την Ευρώπη, αλλά και πολλά κράτη-μέλη της, αντιμέτωπα με το μεγάλο βάρος του δημόσιου χρέους. Συνδυάζοντας τα δύο ευρήματά της μελέτης σχετικά με τον ρόλο που παίζει το μέγεθος της κάθε χώρας, καθώς και της διαπίστωσης για την αύξηση του ευρωσκεπτικισμού στους πληθυσμούς κάποιων κρατών, οι Baerg και Hallerberg δεν δηλώνουν και πολύ αισιόδοξοι ότι οι ευρωπαϊκοί κανόνες και μόνο θα είναι αποτελεσματικοί στο να πείσουν τις χώρες να συνεχίσουν την προσπάθεια τους για μείωση αυτών των επιβαρύνσεων του χρέους.
Η Nicole Rae Baerg είναι επίκουρη καθηγήτρια στο Τμήμα Πολιτικών Επιστήμων στο Πανεπιστήμιο του Mannheim και εργάζεται στα πεδία της δημοσιονομικής και νομισματικής πολιτικής, καθώς και στο πεδίο της μετανάστευσης. Ο Mark Hallerberg είναι καθηγητής της δημόσιας διοίκησης και της πολιτικής οικονομίας στο Hertie School of Governance και ειδικεύεται στην δημοσιονομική διακυβέρνηση και στην πολιτική οικονομία.